Il
progetto CoPInG
– Contrasting Poverty through Inclusive Governance. A study on the
local implementation of the national minimum income scheme in
Northern Italy – è
finalizzato allo studio
comparativo dell’attuazione delle misure nazionali di reddito
minino recentemente introdotte in Italia (il
Reddito di Inclusione – ReI – attivato nel 2017 e il Reddito di
Cittadinanza – RdC – attualmente in vigore) in cinque regioni del
Nord del Paese: Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna, Veneto e nella
Provincia Autonoma di Trento.
Il progetto intende promuovere
il dibattito scientifico relativo
alle misure italiane di reddito minimo assumendo una prospettiva
analitica che pone attenzione al processo di implementazione
territoriale visto come processo sociale che comporta quindi la
presenza di una molteplicità di ruoli, pratiche, visioni di povertà
da parte di diversi attori e delle loro specifiche interazioni. La
finalità generale si articola in tre obiettivi specifici di cui si
forniscono i dettagli di seguito.
1.
Ricostruzione dei contesti territoriali dell’implementazione
Il
primo obiettivo consiste nel fornire un resoconto
esaustivo dei contesti territoriali in cui le misure sono
attuate allo
scopo di illustrarne la cornice di implementazione della politica.
Questa ricostruzione prende forma, a livello analitico, su due
concetti: il sistema
locale di welfare,
quindi l’interazione complessa e dinamica tra le condizioni
socio-economiche, cultuali e politiche così come il mix degli attori
che promuovono le politiche sociali a livello locale (Mingione,
Oberti 2003; Andreotti, Mingione 2014); la governance
multilivello,
ovvero l’intricato complesso di relazioni che caratterizzano i
diversi livelli di governo nazionale, regionale e locale (Kazepov,
2010). È in questa prospettiva che si sviluppa l’analisi delle
cinque regioni, considerando le principali caratteristiche e le
dinamiche di cambiamento che influenzano la dimensione sociale,
quella demografica ed economica, così come i bisogni sociali degli
ultimi 15 anni per osservare le loro trasformazioni negli anni che
hanno preceduto, caratterizzato e seguito la crisi del 2008,
prestando particolare attenzione al cambiamento dei profili della
povertà. Allo stesso tempo, si fornirà una ricostruzione
dettagliata dei modelli
di interazione tra il livello nazionale, regionale e locale in quanto costituiscono il quadro istituzionale nel quale i sistemi
locali di welfare sono inseriti. Sulla base di queste analisi,
verranno identificati almeno tre specifici contesti locali per ogni
regione per uno studio approfondito dell’attuazione del Reddito di
Cittadinanza. Per ogni contento verrà ricostruito il sistema locale
di welfare considerando le condizioni sociali, demografiche e
culturali che danno luogo a specifici bisogni sociali, oltre
all’organizzazione dell’offerta, pubblica, privata e del Terzo
settore, e all’assetto di governance.
2.
Analisi dell’implementazione a livello locale
Il
secondo obiettivo consiste nell’analizzare l’attuazione del RdC
nello specifico contesto dei sistemi locali di welfare, così come
precedentemente definiti. L’indagine si articola su due livelli:
- un
livello “meso” che
riguarda le modalità con cui il RdC si introduce nel sistema locale
di welfare pre-esistente (dimensione orizzontale) definito
territorialmente e inserito in un assetto di governance multilivello
che connette attori nazionali, regionali e locali (dimensione
verticale); un
livello “micro” che
interessa le modalità con cui l’attuazione del RdC coinvolge
assistenti sociali, operatori dei servizi per l’impiego e
beneficiari in termini di aspettative di cambiamento, risorse
attivate, adattamenti, interazioni, ruoli e pratiche. Rispetto al
livello “meso”, è importante notare che in un Paese in cui le
misure di reddito minino sono state tradizionalmente promosse a
livello locale, l’introduzione di una nuova politica nazionale
potrebbe potenzialmente causare diverse questioni cruciali: da
problemi di coordinamento, a competizioni o sovrapposizioni tra i
diversi livelli di governo territoriale. Inoltre, l’attuazione del
RdC pone una sfida
decisiva anche alla configurazione del sistema di welfare locale in
termini di governance locale, in quanto richiede l’integrazione di
attori istituzionali e privati. In questa prospettiva, si presterà
particolare attenzione all’analisi dei processi locali di
ridefinizione dei compiti, delle responsabilità e del margine di
azione dei diversi attori coinvolti, oltre ai processi di
riorganizzazione dei servizi sociali, in modo da far emergere le
sfide, le difficoltà e le innovazioni nel sistema locale di welfare
a seguito dell’attuazione del RdC. Relativamente al livello di
analisi “micro”, si intende indagare in che modo la nuova
politica influenza le pratiche dei professionisti e dei beneficiari:
per i primi il case management, il lavoro in équipe, l’applicazione
delle valutazioni e della condizionalità, per i secondi i percorsi
personali e le traiettorie assistenziali (Garcia, Kazepov 2002;
Clasen, Clegg 2007). Inoltre, è fondamentale analizzare anche in che
modo l’attuazione del RdC riconfigura la relazione
tra i professionisti e i beneficiari e quali sono le potenziali nuove
concezioni di povertà.
3.
Politiche in azione: un'interpretazione dell’implementazione
Infine,
il progetto si pone l’obiettivo di identificare i
principali effetti collegati
all’attuazione del RdC nei contesti locali selezionati. In
particolare, si cercherà di comprendere se l’implementazione della
misura di reddito minimo si è inserita in una “stratificazione
virtuosa” nella
quale i ruoli e le relazioni multilivello tra attori sono chiaramente
definiti in una comunità di pratica (Wenger 1998), oppure in una
“stratificazione viziosa” che ha sovrapposizioni disfunzionali o
lacune nell’allocazione delle funzioni e delle responsabilità
(Aguilar Hendrickson, Sabatinelli 2014). In altri termini, i
risultati empirici saranno utilizzati per una valutazione complessiva
dell’attuazione del RdC,
mettendo in evidenza se
essa ha costituito una “finestra di opportunità” per un
rimodellamento positivo dei sistemi di welfare locale preesistenti,
per esempio in termini di rafforzamento dei servizi
sociali,
di integrazione
con altre aree di policy,
di un coordinamento
più efficace tra pubblico e privato.
Oppure, al contrario, se l’implementazione ha seguito una dinamica
“path-dependet” rispetto alle principali caratteristiche del
sistema di welfare locale, contribuendo quindi a riprodurre le note e
tradizionali frammentazioni che interessano la cittadinanza sociale
(Saraceno, 2005). I risultati serviranno quindi a formulare
indicazioni utili per una più appropriata progettazione del RdC in
relazione alle politiche di contrasto alla povertà esistenti e
all’implementazione di specifiche strategie nel settore. Queste
indicazioni saranno di supporto alla promozione di un coordinamento
più efficace tra attori pubblici e tra pubblico e privati, ad una
migliore integrazione tra politiche sociali e altre politiche e alla
riorganizzazione del servizio sociale territoriale.
Metodologia
Il
progetto si basa su un approccio sensibile alla dimensione
territoriale che pone particolare attenzione alle dimensioni locali e
della governance multilivello. Il disegno della ricerca si fonda sul
metodo dei casi studio multipli e adotta una prospettiva comparativa.
Le regioni incluse comprendono gran parte di quelle del Nord Italia
sia per estensione territoriale che per popolazione residente. Per
ognuna verranno selezionati almeno tre casi studio locali al fine di
individuare dei contesti illustrativi di una tipica combinazione di
caratteristiche. Relativamente alle fonti, verrà fatta una
preliminare revisione della letteratura esistente, della letteratura
grigia e delle risorse nel web. Verranno raccolti dati quantitativi
grazie a fonti statistiche secondarie già disponibili, oppure
direttamente raccolte per ognuno dei casi locali, sulle condizioni
sociali, economiche e demografiche, sulle peculiarità del sistema
locale di welfare (es. spesa, take-up, ecc.) e sulle principali
caratteristiche dei beneficiari del RdC (es. progetti di attivazioni,
la situazione prima, durante e dopo la presa in carico). I dati
qualitativi saranno raccolti grazie ad un approccio di ricerca
partecipato che coinvolgerà, in ogni contesto selezionato, i
principali stakeholder, oltre ai professionisti e ai beneficiari del
RdC. Saranno impiegate diverse tecniche: osservazione diretta,
interviste semi strutturate con figure chiave, pubbliche e private,
del sistema di implementazione della misura, interviste biografiche
in profondità a beneficiari e focus group con operatori dei servizi.
In particolare, per quest’ultimi sarà utilizzata la tecnica delle
“vignette” (Finch 1987; Barberis 2010), un’intervista
qualitativa faccia a faccia nella quale il ricercatore fornisce una
descrizione dettagliata di uno specifico caso e chiede in che modo
potrebbe essere gestito in quello specifico contesto (se e quale
supporto verrebbe attivato, di che tipo e di quale entità, per
quanto tempo, ecc.). Sarà quindi possibile comparare come situazioni
diverse vengono affrontate nello stesso contesto e come situazioni
simili vengono gestite in contesti differenti analizzando le pratiche
concrete e il livello di discrezione esercitato dagli operatori
coinvolti.
Bibliografia
Aguilar
Hendrickson M., Sabatinelli S. (2014) Changing
labor markets and the place of local policies,
in C. Ranci, T. Brandsen, S. Sabatinelli (eds.) Social vulnerability
in European cities, Basingstoke and New York, Palgrave Macmillan, pp.
67–102.
Andreotti A., E. Mingione (2014) Local
welfare systems in Europe and the economic crisis,
“European Urban and Regional Studies”, 23, 3, pp. 1–15.
Barberis
E., (2010) Methods
and contexts in the study of rescaling,
in Kazepov, Y. (ed.).
Clasen J., Clegg, D. (2007) Levels
and Levers of Conditionality: Measuring Change within Welfare States,
in J. Clasen, N. Siegel (eds) Investigating Welfare State Change: The
‘Dependent Variable Problem’ in Comparative Analysis, Cheltenham:
Edward Elgar.
Finch J. (1987) Research
note. The vignette technique in survey research,
“Sociology”, 21, 1, pp. 105–14.
Garcia M., Kazepov Y.
(2002) Why
Some People are more Likely to be on Social Assistance than Others,
in Saraceno C. (ed.), Social Assistance Dynamics in Europe, Bristol,
Policy Press, pp. 127-172.
Kazepov Y. (ed) (2010) Rescaling
social policies: towards multilevel governance in Europe,
Farnham, Ashgate.
Mingione E., Oberti M. (2003) The
struggle against social exclusion at the local level: diversity and
convergence in European cities,
“European Journal of Spatial Development”,
www.nordregio.se/en/European-Journal-of-Spatial-Development/Refereed-articles.
Saraceno
C. (2005) I
livelli essenziali di assistenza nell’assetto federale italiano,
Milano, Associazione Reforme.
Wenger,
E. (1998), Communities
of practice: Learning, meaning and identify,
Cambridge, Cambridge University Press.
ENGLISH VERSION
The
project CoPInG
– Contrasting Poverty through Inclusive Governance. A study on the
local implementation of the national minimum income schemes in
Northern Italy – aims
to comparatively
study the implementation of the national minimum income scheme
introduced in Italy (in
2017 Reddito di Inclusione – ReI – and in 2019 Reddito di
Cittadinanza – RdC – in force) in five Regions of Northern
Italy: Piedmont, Lombardy, Emilia-Romagna, Veneto and Autonomous
Province of Trento. The project intends furthering
the scientific debate about national minimum income schemes (NMI) in
Italy,
by assuming a specific analytical perspective focused on the
territorial implementation process considered as a social process
entailing multiple roles, practices, and conceptions of poverty by
different actors and specific interactions among them. The overall
aim is broken down into three main aims that are detailed in the
following.
1.
Reconstructing the territorial contexts of the NMI schemes’
implementation
The
first aim consists in providing a detailed
account of the territorial contexts in which NMI schemes’
implementation is ongoing,
in order to depict the frame of the policy’s implementation. This
reconstruction is shaped analytically by two concepts: local welfare
system (LWS), which refers to the complex and dynamic interplay of
socio-economic, cultural and political conditions as well as mix of
actors in which local social policies are embedded (Mingione, Oberti
2003; Andreotti, Mingione 2014), and multi-level governance (MLG),
that refers to the complex relationships among territorial scales of
government, national, regional and local (Kazepov 2010). In this
sense, a thorough analysis of the five Regions is developed,
considering the main features and dynamics of change affecting the
socio-demographic-economic dimensions as well as the social needs
over the last fifteen years, in order to appreciate the
transformations over the years before, during and after the crisis of
2008, with a particular focus on the changing profiles of poverty. In
parallel, a detailed
reconstruction of the pre-existing patterns of relations between the
national, regional and local scale will be provided, that shape the
specific institutional frame in which LWSs are embedded.
Stemming from this analysis, in each region at least three specific
local contexts will be identified for an in-depth analysis of the
NMI’s implementation (“Reddito di Cittadinanza”). In each of
these cities, a detailed reconstruction of the LWSs will be developed
considering the social, demographic, economic and cultural conditions
that give rise to specific social needs, as well as the organization
of provision, including the public, private and third sector, the
type of mix and pattern of governance.
2.
Analysing the NMI scheme’s implementation at local level
The
second aim is to analyse the NMI’s implementation in the context of
specific LWSs, as defined above. The investigation is developed on
two levels: a “meso”
level that
concerns how the NMI gets entrenched in the pre-existing systems of
LWS (the horizontal dimension) territorially framed from a scalar
point of view within the MLG’s system connecting national, regional
and local actors (the vertical dimension); a “micro”
level that
regards how the NMI’s implementation involves local social workers,
employment centre professionals and recipients in terms of changed
expectations, mobilized resources, adaptations, interactions, roles
and practices. Regarding the “meso” level, it is important to
note that in a country in which minimum income schemes have
traditionally relied on the local dimension, the introduction of a
new national policy could potentially raise several crucial issues
ranging from problems of coordination, to competition and overlapping
among the different territorial scales of government. Moreover, the
NMI’s implementation deeply challenges also the configuration of
LWS in terms of local governance, as the new national policy implies
the integration of different actors, both institutional and private.
In this sense, special
attention will be given to an analysis of the local processes of
redefinition of duties, responsibilities and degrees of agency of the
different actors involved,
as well as to the processes
of reorganization of social services,
highlighting challenges, difficulties, and innovations in LWSs as
result of the NMI’s implementation. Considering the “micro”
level of analysis, we aim to investigate how the new policy affects
professionals’ as well as beneficiaries’ practices, looking at
case-management, teamwork, discretion and conditionality applied by
professionals on the one side, and at the specific “paths” of
social assistance in terms of beneficiaries’ trajectories on the
other side (Garcia, Kazepov 2002; Clasen, Clegg 2007). Moreover, it
is crucial to analyse how the NMI’s implementation re-frames the
relation between professionals and beneficiaries, and the new
potential conceptions of poverty.
3.
Policies-in-action: interpreting the NMI’s implementation
Finally,
the project aims at identifying the main
effects related to the NMI’s implementation in the selected local
contexts.
In particular, we try to identify if the NMI’s implementation has
been framed by a sort of “virtuous layering”, in which roles of
and relations among scales and actors are clearly defined and result
in an effective community of practice (Wenger 1998), or rather by a
“vicious layering” with dis-functional overlaps or gaps in the
allocation of functions and responsibilities (Aguilar Hendrickson,
Sabatinelli 2014). In more encompassing terms, the whole of the
empirical findings will be used for an overall assessment of the
NMI’s implementation, considering whether
it has constituted a “window of opportunity” for a positive
re-shaping of pre-existing LWSs,
for instance in terms of strengthening social services, integration
with other policy areas and more effective public-private
coordination. Or
whether, conversely, the implementation has been mostly
path-dependent according to the main features of the reference LWS,
thus contributing to reproduce the well-known territorial
fragmentation traditionally affecting social citizenship in
Italy (Saraceno
2005). Our findings aim then to help formulate policy suggestions to
improve both the NMI design in relation to other existing
anti-poverty policies and the implementation strategies on the field.
These suggestions will support
the promotion of a more effective intra-public and public-private
coordination, a better integration between social policy and other
policy areas, and a reorganization of territorial social
services.
Methodology
The
project is based on a “territorially
sensitive approach”,
with a strong focus on the inter-scalar and local dimensions of the
phenomena. The research design is built on the multiple
case-study method and
adopts a comparative
perspective.
The Regions included in the project cover the large majority of
Regions in Northern Italy, geographically, as to resident population.
Within each of them, at least three local cases to be studied
in-depth will be selected, in order to identify cases that are
illustrative of typical combinations of features. Regarding the
sources, preliminarily existing literature, grey literature and web
sources will be extensively reviewed. Quantitative data will be
gathered through secondary statistical data already available, or
directly collected in each local case, about the
socio-economic-demographic conditions, LWS features (e.g.
expenditure, take-up, etc.) and main features of NMI schemes’
beneficiaries (e.g. the activation projects, their situation before,
during and after being on assistance). Original qualitative data will
be collected through a participatory
research path involving,
in each selected context, the main stakeholders, as well as
professionals and NMI scheme’s beneficiaries. Direct observation on
site, semi-structured interviews with public and private actors and
key informants, in-depth biographical interviews with beneficiaries
and focus groups with professionals will be carried out. In
particular, for the latter the “vignette” technique will be used
(Finch 1987; Barberis 2010), a face-to-face qualitative interview, in
which the researcher provides a detailed description of a specific
case and asks how it would be managed in the specific context
(whether it would receive support, of what type and entity, for how
long, etc.). It is thus possible to compare how different profiles
are treated in the same contexts, and how similar profiles are
treated in different contexts, investigating actual practices and the
degree of discretion exercised by professionals.
References
Aguilar
Hendrickson M., Sabatinelli S. (2014) Changing
labor markets and the place of local policies,
in C. Ranci, T. Brandsen, S. Sabatinelli (eds.) Social vulnerability
in European cities, Basingstoke and New York, Palgrave Macmillan, pp.
67–102.
Andreotti A., E. Mingione (2014) Local
welfare systems in Europe and the economic crisis,
“European Urban and Regional Studies”, 23, 3, pp. 1–15.
Barberis
E., (2010) Methods
and contexts in the study of rescaling,
in Kazepov, Y. (ed.).
Clasen J., Clegg, D. (2007) Levels
and Levers of Conditionality: Measuring Change within Welfare States,
in J. Clasen, N. Siegel (eds) Investigating Welfare State Change: The
‘Dependent Variable Problem’ in Comparative Analysis, Cheltenham:
Edward Elgar.
Finch J. (1987) Research
note. The vignette technique in survey research,
“Sociology”, 21, 1, pp. 105–14.
Garcia M., Kazepov Y.
(2002) Why
Some People are more Likely to be on Social Assistance than Others,
in Saraceno C. (ed.), Social Assistance Dynamics in Europe, Bristol,
Policy Press, pp. 127-172.
Kazepov Y. (ed) (2010) Rescaling
social policies: towards multilevel governance in Europe,
Farnham, Ashgate.
Mingione E., Oberti M. (2003) The
struggle against social exclusion at the local level: diversity and
convergence in European cities,
“European Journal of Spatial Development”,
www.nordregio.se/en/European-Journal-of-Spatial-Development/Refereed-articles.
Saraceno
C. (2005) I
livelli essenziali di assistenza nell’assetto federale italiano,
Milano, Associazione Reforme.
Wenger,
E. (1998), Communities
of practice: Learning, meaning and identify,
Cambridge, Cambridge University Press.